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《财政研究》王振宇等:基层财政“三保”压力: 历史演进、现实症结与长效机制构建

基层财政“三保”压力:历史演进、现实症结与长效机制构建
王振宇  司亚伟  成 丹
内容简介
基层财政“三保”支出压力属于地方财政困难范畴,近一个时期以来引起了社会热议,但作为财政部门重点工作任务目标性用语,当下还未上升至规范意义上的财经专业术语。本研究以基层“三保”为核心概念,对基层“三保”支出压力的缘起、演进过程与形成机理进行系统梳理,考虑基层财政“三保”支出压力的多种情形,选择县级人均一般公共预算支出对县级“三保”财政支付能力进行量化评估,得出“中等地区”现象的基本判定,并以对冲新冠肺炎疫情为契机研究提出缓解地方财政困难的对策建议。通过梳理基层“三保”支出压力的缘起与演进,可将1994年分税制以来基层“三保”支出压力分为三个阶段:分级管理—显现阶段(1994-2005);以县为主—奖补结合缓解阶段(2006-2014);统筹结合—常态化管理阶段(2015年至今)。总结得出基层财政困难是个长期渐变过程,前后持续20多年,逐渐由简单变为复杂、偶发现象变成局部问题、小口径拓展到大范围,特别是潜藏着局部支付风险的可能,若基层财政“三保”支出未能按时足额发放,可能诱发道德风险、信用风险、违规风险、社会风险、政治风险、治理风险等交织发生,形成非正常运动与循环。基于县级一般公共预算收支事后抽象数据及客观现实,基层财政在收入端常常存有诸多波动性,在不同程度弱化了基层初次收入能力;支出端则是名目繁多的各类刚性需求压力,不断加剧着“小马拉大车”的收支矛盾。分析得出基层财政支出中社保化、债务化倾向逐步开始显现,并且可将基层财政“三保”支出压力的多种情形概括为显性刚性支出、隐性刚性支出和临时应急刚性支出。基于基本公共服务均等化视角,选取县级人均一般公共预算支出对县级财政支付能力进行评估得出:东部沿海发达地区和西部地区县级“三保”财政支付能力处于较正常状态,大部分中部省份和辽宁、山东等少数东部地区县级“三保”财政支付能力处于亚健康状态,大致符合“中等地区”现象的假定。同理,“中等地区”的判断适用于省域内,即使像辽宁这样的预警区域,也是两头好、中间差,沈阳、大连等发达地区与朝阳、阜新等欠发达地区的县级“三保”支付能力基本正常,夹在中间的极不稳定,极其脆弱。基层财政“三保”困难的形成非一日之寒,同样矛盾和问题的解决也非一日之功。立足当前着力对冲疫情冲击,着眼未来着力构建长效机制,具体而言重点是做好“三篇文章”:一是按照积极的财政政策更加积极有为的总基调,重点做好地方政府债务管理创新这篇文章;二是按照中共中央、国务院新近发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,重点做好财税制度有效供给这篇文章;三是按照保基本、防风险、可持续的基本原则,重点做好民生社会事业机制创新这篇文章。
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作者简介:王振宇,辽宁大学经济学院、辽宁大学地方财政研究院教授,博士生导师
司亚伟,辽宁大学经济学院、辽宁大学地方财政研究院博士研究生成 丹,大连高级经理学院在读博士后,辽宁省财政科学研究所副研究员
基金项目:
“国家特支计划”资助项目“我国地方财政可持续发展研究”阶段性成果,第七期辽宁省高等学校攀登学者资助研究项目,辽宁省社科基金资助项目“辽宁省地方政府隐性债务化解途径研究”(L19AJY001),辽宁省社科联 2019 年度重点委托项目“化解地方政府债务问题研究”(2019lslwtkt-005)。
(本文内容由作者提供,仅代表作者个人观点)
全文刊发《财政研究》2020年第8期
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———-策划:陈 龙
采编:于婧华 刘柯彤(实习)
(封面图片来源:https://www.fotor.com.cn)
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