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【独家】基于全生命周期视角下PPP项目财务测算相关问题浅释

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作者:曹珊,高攀上海建纬律师事务所
作为公共基础设施中的一种项目运作模式,PPP模式通过鼓励私营企业、民间资本与政府进行合作,参与基础设施的建设和公共服务的提供,从而提高基础设施的建设质量和公共服务的供给水平。该模式起源于英国,2014年在我国获得了政策层面的认可,从此开始发展壮大。目前我国仅财政部政府和社会资本合作(PPP)中心管理信息库中的在库PPP项目就已经逼近1万大关,涉及到的总投资额超14.7万亿元。而所有的在库项目中,投资金额在1亿元以下的项目仅700多个,投资金额在1-3亿元的项目约2000多个,投资额在3-10亿元以及10亿元以上的项目均超过3000个,我国PPP项目建设规模大、投资数额高已成常态。基于这样的背景,财务测算对于PPP项目的重要性不言而喻。与此同时,在实际操作过程中,合作期限10年以上的PPP项目十分常见,因此PPP项目路全生命周期的财务测算就显得十分必要。通过全生命周期财务测算能够有效的对整个合作期内PPP项目的财务健康做一个良好的监管,从而确保基础设施运营和公共服务提供的高质和平稳。本文将以PPP项目财务测算的概念作为基础,厘清PPP项目财务测算的主要内容,继而引入PPP项目全生命周期财务测算,同时对PPP项目全生命周期财务测算需要关注的重点问题做梳理,最后给出相应的建议。
一PPP项目财务测算的概念
国家发改委、建设部(原)《关于印发建设项目经济评价方法与参数的通知》(发改投资【2006】1325号,以下简称“《通知》”)第五条第二款规定,“(建设项目)财务评价是在国家现行财税制度和价格体系的前提下,从项目的角度出发,计算项目范围内的财务效益和费用,分析项目的盈利能力和清偿能力,评价项目在财务上的可行性”,该款对我国基础设施项目财务测算所包含的主要内容和目的进行了规制。《通知》第九条要求实行审批制的政府投资项目,应当按照《建设项目经济评价方法》与《建设项目经济评价参数》开展项目财务测算,前者明确项目财务测算的原则和主要内容,后者则明晰各类指标的计算方法和标准参考。而对于实行核准制和备案制的企业投资项目,可根据核准机关或备案机关以及投资者的要求,选用建设项目经济评价的方法和相应的参数。根据行业特征的不同,一些行业主管部门还推出了本行业范围的建设项目经济评价方法与参数示范文本,比如《市政公用基础设施建设项目经济评价方法与参数》就是针对水、电、热、气等领域的项目,《公路建设项目经济评价方法与参数》则专门对应公路项目。那么PPP项目是否属于政府投资项目,又是否需要根据《通知》中的规定强制开展项目财务测算呢?2019年5月国务院印发的《政府投资条例》第九条第一款明确,“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目),项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批”。国家发改委同年7月印发的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规【2019】1098号)则进一步指出,“采取政府资本金注入方式的PPP项目,按照《政府投资条例》规定,实行审批制”。而目前在我国境内的开展PPP项目中,大部分都是通过政府方出资代表完成对项目的资本金注入,也就是说这类PPP项目是需要强制进行项目财务测算的。当然,即便是未直接采用政府资本金注入的PPP项目,在当前的背景下,也很难避免进行财务测算的工作要求。严格意义上来说,PPP项目的财务测算既是政府对于是否采用PPP模式的判断依据,也是社会资本方考虑是否参与PPP项目的重要参考。综上,在对PPP项目开展财务测算的必要性进行分析后,可以援引《通知》中的内容给PPP项目财务测算的概念做一个定义,即在国家现行财税制度和价格体系的前提下,从项目的角度出发,计算项目范围内的财务效益和费用,分析项目的盈利能力和清偿能力,评价项目在财务上的可行性。值得注意的是,PPP项目在参与主体的多元性和运作模式的复杂性导致了在进行项目测算时还有其自身的鲜明特色,并集中体现在PPP项目财务测算的主要内容中。
二PPP项目财务测算的主要内容
《通知》作为一项原则性文件,为建设项目财务测算提供了根本指引。根据《通知》中的规定,可以概括出我国基础设施项目财务测算的应当概括三项基本内容。一是基础财务数据的计算,包括估算项目投资并制定逐年投入计划,拟定项目融资方案,测算生产期间各年成本、收入、利润和还本付息额。二是财务报表的编制,主要内容为编制项目现金流量表、资产负债表和利润分配表,分析项目建成后的财务活动,从而反应项目在计算期内的财务活动情况和规律。三是项目财务评价的出具,指的是在前两项工作的基础上,计算财务内部收益率、财务净现值和投资回收期等盈利能力指标、偿债能力指标和财务生存能力指标,评价建设项目的财务可行性。和一般的政府投资项目不同的是,PPP项目通过引入社会资本并设定合作期限的方式,推动基础设施的高效建设和公共服务的优质提供。因此,在进行PPP项目的财务测算,尤其是涉及到政府付费相关PPP项目的财务测算时就显示出极强的个性特征。这一个性特征集中体现在这些PPP项目在进行财务测算时,国家政策层面上还要求PPP项目进行物有所值评价和财政承受能力论证,并根据合作的年限来测算基础的财务数据。其中PPP项目的物有所值评价主要包括PPP值和PSC值,涵盖了政府股权投资、补贴金额、自留风险成本和配套投入、建设成本、运营成本、增值税等税金中立调整指标和全部风险承担等。而财政承受能力论证则重点围绕项目实施前5年一般公共预算支出增长率、运营期政府一般公共预算支出预测值、政府股权、补贴、自留风险等支出占政府年度一般公共预算支出的比率,物有所值评价和财政承受能力论证的结果将直接关系到项目是否能够采用PPP模式。至此可以看出,PPP项目财务测算主要内容包括了基础数据的计算、财务报表的编制、财务评价的出具、物有所值评价和财政承受能力论证五大方面。
三PPP项目全生命周期财务测算的引入
于PPP领域而言,全生命周期并非一个新词,比如在2020年3月财政部印发的《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金【2020】13号)第二条就明确,“PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动”。同时在进行项目物有所值评价时,PSC值的测算也是围绕全生命周期内,政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值。全生命周期的概念在PPP项目实际操作过程中已经有了较强的实践基础,对于全生命周期财务测算,在本质上和其他的PPP项目全生命周期监管活动没有较大差异,都是为了促进PPP项目的有序、规范运行。下面就将从什么是PPP项目全生命周期财务测算和为什么要开展PPP项目全生命周期财务测算两个角度展开进一步论述。1.什么是PPP项目全生命周期财务测算PPP项目财务测算指的是在国家现行财税制度和价格体系的前提下,从项目的角度出发,评价项目在财务上的可行性,主要发生在项目决策阶段,呈现出极强的阶段性特点。而PPP项目全生命周期财务测算则指的是在PPP项目的全生命周期内,围绕决策阶段财务可行性、实施阶段财务健康性和移交阶段财务合理性展开的系统性财务测算活动,同时这些测算结果将直接影响各个阶段的决策、管理以及后续的指导行为。2.为什么开展PPP项目全生命周期财务测算PPP项目的合作周期漫长,《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金【2019】10号)中明确规定,“属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上”,在如此漫长的合作周期中,尤其是当涉及到一些采用政府付费或可行性缺口补贴模式的PPP项目时,如何确保财政支付的安全性和和灵活性,也是项目财务测算需要关注的重点。从一定程度上来说,全生命周期测算的开展首先是基于PPP项目自身的特点。除了项目自身特点的要求,全生命周期财务测算对PPP项目的开展有着极大的裨益,这里用四个有利于予以概括。1)有利于实现PPP项目全生命周期阶段的成本控制。PPP项目往往建设规模大,伴随的是气候、地质、水文条件、社会经济环境甚至当地风俗等诸多不可控因素,而且项目运营周期长,决策阶段所开展的财务测算往往会存在大量的财务假设。同时在项目实际实施过程中很多内容都很难找到与之相对应的财务指标,开展全生命周期财务测算将大大降低测算的不确定性,提高测算的准确性,为项目的成本管理提供扎实的数据支持,助力实现全生命周期阶段的成本控制。2)有利于实现PPP项目的预期目标和效果。PPP项目的目的是为了更快、更好的建设基础设施、提供公共服务,这些目的的实现离不开优质的项目管理,在项目建设、运营过程中财务状况的健康与否又与项目建设、运营效果直接挂钩,通过全生命周期财务测算能够有效实现动态财务监管,当项目建设、运营阶段的财务健康出现问题时,可以及时反馈并给后续改善方案的制定提供参考。3)有利于改善政府支出绩效,提高政府资金使用效率。目前我国大多数PPP项目采用的付费模式都是可行性缺口补贴和政府付费两大模式,在这两类项目中涉及到的财政资金支付数额大、周期长。全生命周期财务测算的开展,将会极大的改善政府支出绩效,提高政府资金的使用效率,促使政府资源配置能力的提升和改善。4)有利于实现PPP项目全生命周期绩效管理目标的实现。目前我国已经确立了对PPP项目实行全生命周期绩效管理的基本政策要求,其目的就是为了确保PPP项目的规范、有序运行,真正做到“按效付费”,全生命周期财务测算实际上也为绩效管理提供了有利的抓手,能够有效助力全生命周期绩效管理目标的实现。
四PPP项目全生命周期财务测算的重点问题
在理解了PPP项目全生命周期财务测算的内涵和意义后,下面将对全生命周期财务测算中值得关注的重点问题做进一步探讨。1.PPP项目全生命周期财务测算的步骤PPP项目参与主体多、投资数额大、涉及范围广,如何把握好不同内容与数据之间的协调,从而保证测算数据的准确性和及时性就显得尤为重要。而且全生命周期财务测算还要求针对不同阶段的财务测算作出特殊的安排。但是在我国当前PPP项目财务测算中,没有统一的文件对财务测算的流程进行规制,更不用说专门针对全生命周期财务测算去进行专门的规定的,步骤的缺失造成在实际的财务测算过程中未能根据项目不同阶段的实际情况进行合理处理。如果没有一个明确的步骤指引,全生命周期财务测算的主体和实际操作单位也难以确立统一、连贯的思路来开展财务测算。因此在PPP项目全生命周期财务测算中,首要关注的重点内容就是测算步骤或者说测算思路的明确。2.PPP项目全生命周期财务测算的指标及统计口径PPP项目规模大、复杂度高,而且还加入了与社会资本的合作,所涉及的数据庞大,如何设置合理的财务测算指标以及数据的统计口径一直是进行财务测算时需要攻克的重点。而且PPP模式所应用的行业领域广泛,目前财政部政府和社会资本合作中心PPP项目管理信息库中的项目行业领域囊括了市政工程、交通运输、生态环保、城镇开发、教育、文化、医疗等19个行业,不同行业领域在进行项目财务测算时的指标还有所不同,如何寻找这些不同行业在进行PPP项目全生命周期财务测算时的共性指标,同时充分挖掘各自行业的个性指标也是在进行PPP项目全生命周期财务测算时需要关注的重点内容。值得注意的是,在全生命周期财务测算视角下,不同阶段财务测算所选取的指标势必也将不同,比如在建设阶段主要围绕项目建设,相关指标的选取也多与工程建设相关;而在项目运营阶段则围绕项目公司的管理和运营,相关指标选择更多的是从公司财务健康层面进行选取。3.PPP项目全生命周期财务测算的税费计算PPP项目全生命周期财务测算中会涉及到多种税费的计算,仅仅是所涉及的税种就包括了印花税、增值税、企业所得税、房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税等税种。而且在项目的实际操作过程中,不同行业领域和不同实施阶段的PPP项目所涉及到的税种和税率也会有所不同,比如在项目建设阶段增值税处理中,设计费、监理费等只能取得6%的增值税发票,而施工支出能取得9%的增值税发票,只有购买的物资支出才可以取得13%的增值税发票,因而在项目全生命周期财务测算的过程中需要对不同行业、不同阶段、不同内容的税费计算有着十分清楚的了解并加以区分。4.PPP项目财务测算的过程监管PPP项目全生命周期财务测算所牵扯的利益主体多,而PPP推行的本意是为了更好的实现公共利益。因此在PPP项目全生命周期财务测算的过程中不仅需要关注测算本身,还需要关注对财务测算的过程监管,避免错测、漏测和乱测等情况的出现,从而损害公共利益,背离全生命周期财务测算的初衷。
五PPP项目全生命周期财务测算的几点建议
在梳理完的PPP项目财务测算所需要关注的重点问题后,相关的建议也呼之欲出,具体有以下几点供参考。1.明确全生命周期财务测算的步骤和思路前文已述,目前就PPP项目全生命周期财务测算的基本步骤方面缺少与之相对应的政策指引,造成了在一些项目的实际测算过程中无法及时的就实际情况发生的变化做出应对,而且PPP项目全生命周期财务测算相比之一般的财务测算来说范围广、数据多、横跨时间长,如何做好这些内容及数据在时间和空间上的测算安排十分重要。因此首要的任务就是需要通过明晰财务测算的步骤,结束这其中的乱局。也希望能有相关的政策出台,结合PPP项目自身的特色和实际需求,厘清PPP项目全生命周期财务测算的步骤和思路。2.精确全生命周期你财务测算的指标,统一指标的测算口径PPP项目全生命周期财务测算有别于其他项目,内容多、数据杂,而且PPP项目所涉及的行业领域众多,这就需要在进行项目全生命周期财务测算时,明确测算的指标,并且统一这些指标的统计口径,提高测算的准确性。同时,对于不同领域的PPP项目,在进行全生命周期财务测算时,要密切注意这些行业的个性化指标,结合相关行业发布的项目经济评价方法和参数的操作指引开展相关数据的收集工作。此外,PPP项目的财务测算相比于一般项目的财务测算,在计算周期和固定资产折旧等方面有着比较大的差别,因此精确并统一财务测算的指标也是正确处理这些差异的应有做法。3.以物有所值评价和财政承受能力论证为抓手物有所值评价和财政承受能力论证作为PPP项目财务测算所特有的两个内容,其作用不应当仅局限于对项目可行性和必要性的分析,而是可以作为项目全生命周期财务测算的两大重要抓手来进行利用。以物有所值评价为例,可以通过合作期内的物有所值评价来监测项目财务健康状况,检验项目实施的质量;也可以通过移交后的财务评价来监测项目的最终的实施效果,并为其他同类项目的财务测算提供参考。通过发挥这两大抓手的作用,将有效的对项目实施效果进行监管,尤其是在一些涉及到政府付费的项目中,更将会是评价财政资金实际使用方向和效果的重要参考。4.正确处理PPP项目全生命周期财务测算中的税费计算PPP项目全生命周期财务测算中的税费计算,一方面需要根据项目种类和所处行业的不同,明确其中所涉及的税种和税率并与实际情况相匹配;另一方面则是在测算过程中密切关注行业相关的税费政策,以及当地是否具有响应的税费优惠措施,确保测算中的税费计算准确合理。5.做好全生命周期财务测算的监督控制PPP项目牵扯到的利益主体多,项目自身又是关系到基本的民生问题,更应该加大对其全生命周期财务测算工作的监控,从而保证测算分析结果的真实有效性。因此,可以通过设置专门的PPP项目财务测算监控部门或聘请第三方专业人员,来实现对项目全生命周期财务测算工作的全过程监控,保证财务测算的公平公正。
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